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La jurisprudence

ATTENTION. La jurisprudence citée sur cette page a été rendue sur des cas dans lesquels s’appliquait la législation issue de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008. Le droit de l’urbanisme commercial issu de la loi « ACTPE » du 18 juin 2014 n’est entré pleinement en vigueur que le 15 février 2015.

Rappel des principes généraux depuis la loi n° 2008-476 dite loi de modernisation de l'économie (LME)

Dans le but de faciliter le libre établissement et la concurrence, l’article 102 de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, prise en transposition de la directive 2006/123/CE (dite « directive services ») a supprimé les tests économiques. Désormais, les projets d’aménagement commercial s’apprécient au regard de 3 critères.

En vertu des articles L. 752-1 et L. 752-6 du code de commerce, la CNAC, lorsqu’elle statue, se prononce ainsi sur les effets du projet en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs, selon les critères listés à l’article L. 752-6 du code de commerce.

Même si certains requérants et certaines décisions de CDAC continuent toujours d’invoquer des moyens fondés sur les anciens critères économiques, les commissions d’aménagement commerciale ne peuvent plus prendre en compte la densité commerciale ou l’animation de la concurrence et l’emploi.

Le Conseil d’Etat a d’ailleurs rappelé que ce type de moyens (surdensité commerciale, déséquilibre entre les différentes formes de commerce) était inopérant et que la CNAC n’avait pas à les prendre en considération (CE, 3 décembre 2014, n°356281).

Le dossier de demande

La Commission peut inviter le pétitionnaire à compléter les données qu’il a fourni pour que le dossier présenté soit suffisamment complet et qu’il puisse permettre d’apprécier la conformité du projet aux objectifs fixés par le législateur.

Le Conseil d’Etat a ainsi confirmé un refus d’autorisation aux motifs que les éléments figurant au dossier, ainsi que les réponses faites par le pétitionnaire aux demandes répétées des services instructeurs, étaient insuffisants pour permettre à la CNAC de se prononcer sur l’objectif de développement durable (CE, 7 novembre 2014, n°370873).

Aménagement
commercial
et urbanisme

La CNAC n’a pas à examiner si :

  • le Plan local d’urbanisme (PLU) respecte des prescriptions du plan de prévention des risques inondations ;
  • le projet d’aménagement commercial respecte le plan local d’urbanisme (CE, 28 avril 2014, n°366644) ;
  • le projet respecte les règles de places de stationnement du plan d’occupation des sols (CE, 7 novembre 2014, n°368754).

Toutefois, la loi ACTPE a maintenu le principe de compatibilité des autorisations d’exploitation commerciale avec les schémas de cohérence territoriale (SCoT), définis à l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme, et l’a étendu à la compatibilité avec les Orientations d'Aménagement et de Programmation du Plan local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) définis à l’article L. 151-6 du même code. Elle a également renforcé la prise en compte des enjeux commerciaux en permettant l’élaboration d’un document d’aménagement commercial ayant vocation à être intégré au SCoT.

Le Conseil d’Etat a précisé ainsi à plusieurs reprises que, à l’exception des cas limitativement prévus par la loi, les SCoT doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs d’implantations préférentielles des activités commerciales. Même si de tels objectifs peuvent être, pour partie, exprimés sous forme quantitative, il appartient à la CNAC non de vérifier la conformité des projets d’exploitation commerciale aux énonciations des SCoT, mais d’apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations et les objectifs qu’ils définissent (CE, 15 janvier 2014, n°365223).

Par conséquent, la CNAC dispose d’un pouvoir d’appréciation et d’interprétation en la matière et c’est légalement qu’elle a décidé que :

  • des zones d’aménagement retenues par un SCoT n’avaient pas de valeur prescriptive (CE, 3 novembre 2014, n°363304) ;
  • un projet n’avait pas à se conformer à l’ensemble des objectifs (pouvant parfois apparaître contradictoires) d’un SCoT (CE, 3 décembre 2014, n°372885).

Le critère
d'aménagement
du territoire

La CNAC se fonde sur de multiples éléments pour examiner si la réalisation d’un projet contribue à l’animation de la vie urbaine, rurale et de montagne. L’aménagement du territoire suppose d’être attentif au maintien des différentes centralités commerciales, tout en veillant à la mise en œuvre d’une gestion économe de l’espace et à l’existence d’infrastructures routières sûres et suffisamment dimensionnées.

L'animation de la vie urbaine, rurale et de montagne

Pôles commerciaux et commerces de proximité

La CNAC s’assure tout d’abord que les projets commerciaux ne risquent pas de compromettre le développement équilibré des agglomérations et des espaces ruraux et qu’ils ne constituent pas une menace au maintien des commerces de centre-ville essentiels à l’animation de la vie urbaine et rurale.

Le Conseil d’Etat a jugé que la CNAC pouvait légalement tenir compte des dispositions de l’article 1er de la loi du 27 septembre 1973 protégeant la petite entreprise pour refuser un projet portant atteinte aux commerces de proximité implantés dans la zone de chalandise (CE, 24 octobre 2014, n°370228). Toutefois, il a rappelé que la CNAC devait mentionner dans ses décisions la nature des commerces en cause et établir de manière précise l’atteinte qui leur est portée (CE, 11 juin 2014, n°362443).

Dans ces circonstances, il a confirmé le refus par la CNAC :

  • d’une galerie marchande située à moins d’un kilomètre des commerces de centre-ville exerçant des activités comparables à celles envisagées par le projet (CE, 20 novembre 2013, n°365782) ;
  • de la création d'un magasin spécialisé dans l'équipement de la personne et de deux boutiques, de nature à porter atteinte à la situation des commerces de proximité engagés dans une opération de modernisation du commerce et de l'artisanat (CE, 23 décembre 2013, n°361366).

La Commission nationale évalue également les impacts négatifs que peuvent avoir les projets sur les commerces déjà implantés en appréciant notamment quels vont être leurs effets en termes de déplacement des consommateurs.

Elle a ainsi refusé un projet situé à 2 km d’un centre urbain, bénéficiaire de subventions du FISAC, car il risquait de détourner les consommateurs du centre-ville et d’accentuer le déséquilibre de l’offre commerciale à l’échelle du bassin de vie (CE, 16 janvier 2013, n°353442).

La Commission a en revanche autorisé un projet d’extension d’un ensemble commercial, qui contribue au réaménagement d’un centre-ville et qui est de nature à limiter l’évasion commerciale.

Le Conseil d’Etat a confirmé des décisions de la CNAC autorisant des projets susceptibles de limiter manifestement l’évasion commerciale vers des pôles périphériques (CE, 17 décembre 2014, n°368275).

Cependant, la création d’un déséquilibre entre les différentes zones commerciales de la commune ne caractérise pas à elle seule une situation de nature à compromettre l’objectif d’aménagement du territoire (CE, 28 avril 2014, n°367102).

Gestion économe et raisonnée de l’espace

La CNAC attache une attention toute particulière dans ses décisions au respect d’une gestion économe et raisonnée de l’espace. La localisation du projet constitue une de ses principales préoccupations.

Ainsi, la CNAC doit veiller à la préservation des espaces naturels et des terres agricoles, en examinant si le projet s’implante en continuité du tissu urbain, à proximité des habitations, des équipements publics et des autres activités économiques, ou s’il contribue à accroître l’étalement urbain, l’imperméabilisation des sols et le mitage du territoire.

L’implantation d’un projet à proximité de logements en construction susceptibles d’augmenter la demande commerciale constitue en ce sens un élément favorable.

La CNAC a ainsi accepté un projet situé à 700 mètres d’un centre-ville, au cœur d’un quartier d’habitation classé en zone urbaine sensible et s’inscrivant dans un programme de renouvellement urbain (CNAC, 12 novembre 2014, n° 2364T).

En revanche, elle a refusé de nombreux projets déconnectés des zones d’habitation en milieu rural ou péri-urbain. Par exemple, elle s’est opposée à la création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 6 571 m2, le long d’une route départementale, au motif que cette implantation en périphérie à plus de 2,5 kilomètres du centre-ville, en discontinuité urbaine et hors des zones d’habitations, entraînerait un étalement urbain absorbant une superficie importante d’espaces agricoles de 50 000 m2 (CNAC, 14 mai 2014, n°2168T).

La question des friches constitue également une des préoccupations de la CNAC. La commission examine notamment si les projets conduisent à la création de nouvelles friches ou si, au contraire, ils permettent de réduire les friches existantes.

Selon ce critère, elle a autorisé de nombreux projets permettant de résorber et de réhabiliter d’anciennes friches industrielles ou commerciales et de rénover des sites dégradés et des locaux vétustes.

En revanche, elle a refusé des projets de création et de transfert d’équipements commerciaux susceptibles de générer des délocalisations et des friches commerciales. Elle s’est ainsi opposée au déplacement d’un supermarché à 1 kilomètre de son site d’implantation initiale car le pétitionnaire n’apportait pas la preuve d’une reconversion du futur site délaissé et que le projet risquait d’entraîner la création d’une friche en centre-ville (CNAC 14 mai 2014, n°2179T).

L'effet du projet sur les flux de transport

La CNAC s’assure que les projets d’équipements commerciaux sont dotés de voies d’accès sécurisées et suffisamment dimensionnées. Pour analyser l’impact global des projets sur les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison, elle prend notamment en compte le nombre de véhicules/jour supplémentaires sur les axes desservant le ou les magasin(s) envisagé(s) ainsi que la réalisation d’infrastructures adaptées, comme la création de carrefours giratoires ou d’échangeurs routiers.

Grâce aux études de trafic, la CNAC examine si les infrastructures routières sont susceptibles d’absorber les flux supplémentaires générés par les projets et si ces derniers ne risquent pas d’aggraver des difficultés de circulations déjà existantes.

Lorsque les études de trafic et de flux de circulation révèlent la nécessité de réaliser des aménagements routiers, la CNAC vérifie si ces derniers sont approuvés par les collectivités territoriales concernées et financés de manière certaine et s’ils seront réalisés à l’ouverture de l’équipement projeté.

C’est au pétitionnaire de prouver que les aménagements disposent des financements nécessaires et qu’ils pourront être achevés au moment de l’ouverture du magasin.

Dans un arrêt du 27 juillet 2012, le Conseil d’Etat a précisé que, si le site d’un projet de taille importante est desservi par des voies routières particulièrement encombrées et que ses accès n’en sont pas sécurisés, l’autorisation ne peut être accordée qu’à la condition que les aménagements de voiries nécessaires soient réalisés en temps utile et non seulement envisagés (CE, 27 juillet 2012 n°354436).

La Commission nationale porte également une attention particulière aux flux de véhicules de livraison sur le site d’implantation de l’équipement commercial en s’assurant que ces derniers ne risquent pas d’engendrer des interactions dangereuses avec les véhicules des clients.

Le critère
du développement
durable

La CNAC vérifie si les nouveaux équipements commerciaux s’inscrivent dans une optique de développement durable en appréciant leur qualité environnementale, leur insertion dans les réseaux de transport collectifs ainsi que l’existence de modes de déplacements doux.

La qualité environnementale du projet

Ce critère est le plus difficile à apprécier pour la CNAC, car il repose sur un ensemble d’éléments qui ne sont pas toujours objectivement quantifiables, comme l’esthétique des bâtiments et la qualité de l’insertion paysagère.

En effet, la CNAC prend en considération les efforts de toute nature réalisés par les porteurs de projets en matière de performances énergétiques, de traitement des eaux, de gestion des déchets ou encore d’insertion paysagère.

Efficacité et performance environnementales

Le respect de la réglementation thermique étant une obligation légale, la CNAC n’apprécie que les efforts réalisés au-delà de cette norme par les pétitionnaires. Elle tient compte, dans ses décisions, de tous les labels et de toutes les certifications environnementales existants (HQE, BREEAM…) ainsi que de toutes les sortes de procédés techniques qui permettent de réduire de façon notable les consommations d’énergie.

A titre d’exemple, la CNAC a ainsi autorisé un projet :

  • où l’isolation du bâtiment sera supérieure à la RT 2012 avec un gain de 31% par rapport à la consommation énergétique réglementaire, où seront installés une pompe à chaleur et un mécanisme de rafraichissement naturel et dont le bâtiment sera équipé de puits de lumière permettant de réduire les besoins en éclairage artificiel (CNAC, 14 mai 2014, n°2161D) ;
  • où des panneaux photovoltaïques seront mis en place sur les abris à chariots, où les déchets seront triés et valorisés grâce au procédé de méthanisation et où les eaux pluviales seront récupérées et valorisées pour l’arrosage des espaces verts (CNAC, 12 novembre 2014, n°2355T).

Toutefois, le Conseil d’Etat a rappelé que, si c’est à bon droit que la CNAC prend en compte ces différents éléments pour évaluer le critère de développement durable :

- « l’installation de panneaux photovoltaïques n’est pas une obligation légale ni réglementaire » (CE, 11 juin 2014, n°367024) ;

- que la certification « Haute qualité environnementale n’est imposée par aucun texte et que son absence ne compromet pas l’objectif de développement durable ».

L’insertion paysagère du projet et la protection des écosystèmes

La CNAC porte également une attention toute particulière à l’insertion des projets dans leur environnement proche. Elle examine notamment leur compacité, la manière dont ils occupent l’espace et leur impact sur les espaces verts et naturels.

Dans cette perspective, la Commission nationale prend en compte le choix des matériaux utilisés et la qualité architecturale, mais également les efforts réalisés pour réduire l’artificialisation des sols.

La réalisation de parcs de stationnements mutualisés, en sous-sol, en silo ou encore en « evergreen » ainsi que la création d’espaces verts arborés et de surfaces végétalisées (murs, toitures…) constituent autant d’éléments positifs.

A titre d’exemple, la CNAC a autorisé un projet en considérant « que le parc de stationnement sera aménagé sur deux niveaux dont l’un sera souterrain ; que plus de 10 000 m2 d’espaces verts, soit 22 % de la parcelle, ne seront pas imperméabilisés ; que le parc de stationnement extérieur sera agrémenté d’arbres de hautes tiges ; qu’à l’entrée ouest du site sera aménagé un vaste espace naturel où seront plantés de manière aléatoire, arbustes et arbres » (CNAC, 14 mai 2014, n°2161D).

En outre, la CNAC veille tout particulièrement à la qualité et à l’esthétique des équipements commerciaux qui s’implantent à proximité de sites remarquables et d’espaces protégés ou dans une situation particulière, comme en entrée de ville, en centre-ville ou à proximité des habitations. Il s’agit de limiter les nuisances visuelles et sonores mais également les atteintes portées aux écosystèmes et aux paysages environnants.

Le Conseil d’Etat a validé le contrôle exercé en ce domaine par la CNAC. Il a confirmé à plusieurs reprises ses décisions et a notamment considéré que :

  • « si un projet est situé à proximité d’un « cône de visibilité » de la cathédrale de Chartres, les différents aménagements prévus, notamment les plantations en bordure du parc de stationnement et les aménagements le long des bâtiments concernés sont suffisants pour assurer une insertion paysagère satisfaisante du projet » (CE, 27 juin 2013, n°356548) ;
  • « l’insertion architecturale et paysagère des projets est de nature à porter atteinte au caractère architectural et historique de la vieille ville de Saint-Flour qui est proche et visible du lieu d’implantation du supermarché » (CE, 20 novembre 2013, n°365782) ;
  • « la Commission nationale a pu légalement contrôler l’insertion paysagère du projet et estimer, sans commettre d’erreur d’appréciation, que les bâtiments projetés ne s’inséraient pas de manière harmonieuse dans les paysages environnants » (CE, 24 novembre 2014, n°371582).

Le Conseil d’Etat a rappelé, en outre, que si un projet ne nécessite aucune construction nouvelle, la CNAC ne peut légalement fonder son refus « sur l’absence d’amélioration du bâtiment existant dès lors que le projet soumis à son examen est sans effet sur celui-ci » (CE, 3 novembre 2014, n°368604). Cette jurisprudence s’applique tout particulièrement aux magasins de bricolage qui souhaitent ouvrir au public leurs cours à matériaux

Les transports collectifs et les modes de déplacements doux

La CNAC examine la qualité de la desserte du projet par les transports en commun. Elle apprécie la nature, la fréquence et l’amplitude horaire de cette desserte, mais également la distance entre l’arrêt et le site de l’équipement commercial ainsi que le nombre de clients susceptibles d’emprunter ce type de transports.

La CNAC prend également en compte l’existence de modes de déplacements doux. Elle évalue la sécurité et l’aménagement des voies d’accès pour les piétons et les cyclistes.

L’appréciation de ces critères varie en fonction de la nature et de la taille de l’équipement commercial envisagé et selon le caractère rural ou urbain de son lieu d’implantation.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré de manière constante que :

  • la fréquence insuffisante de la desserte par les transports collectifs n’était pas, à elle seule, de nature à compromettre l’objectif fixé par le législateur (CE, 11 juin 2014, n°368983) ;
  • « la seule circonstance [qu’un projet] ne soit pas desservi par les transports collectifs, ni accessible par les piétons et les cyclistes par des voies spécifiques, n’est pas de nature, en l’espèce, à justifier l’annulation [d’une] autorisation » (CE, 29 janvier 2014, n°353223) ;
  • le caractère limité de la desserte d’un projet en transports collectifs et en modes de déplacements doux n’a qu’un effet réduit au regard des produits lourds et volumineux offerts à la vente dans un magasin de bricolage (CE, 16 juillet 2014, n°370327).

La CNAC s’assure ainsi que les grands ensembles commerciaux et les villages de marques situés en zone péri-urbaine seront desservis par les transports en commun pour limiter les flux automobiles et les difficultés de circulation. La Commission prend en compte l’amélioration de la desserte prévue dans le cadre de la réalisation du projet.

Ainsi, elle a refusé l’implantation d’un ensemble commercial de plus de 2 000 m2, situé à 800 mètres du centre urbain, qui n’était desservi que par 3 dessertes journalières à un arrêt de bus distant de 500 mètres (CNAC, 15 janvier 2014, n°2059D).

En revanche, l’absence de transport en commun en zone rurale ou de montagne ne constitue pas un obstacle à l’obtention d’une autorisation, car il s’agit de ne pas entraver le développement économique de ces territoires.

Le critère
de la protection
des consommatteurs

Le critère de protection des consommateurs n’a pas été développé ni précisé par la loi de modernisation de l’économie de 2008 ni par son décret d’application. Il est donc apprécié de manière large par la CNAC au vu de l’ensemble des éléments du dossier de demande.

Ainsi, la Commission porte son attention sur la manière dont le projet contribue à améliorer le confort d’achat des consommateurs et examine s’il est susceptible d’engendrer ou non des risques pour leur sécurité.

Elle a, par exemple, refusé un projet envisagé en zone rouge d’un Plan de Prévention des Risques Naturels, car, « malgré la mise en place de bassins de rétention, le pétitionnaire n’apport[ait] pas la preuve de l’absence de tout risque important pour le consommateur » (CNAC, 14 mai 2014, n°2167T).

Le Conseil d’Etat a validé le contrôle exercé par la CNAC en la matière en confirmant le refus d’autorisation d’un projet situé dans une zone comportant un risque partiel d’inondation « sans que les aménagements envisagés puissent être regardés à la date où la commission s’est prononcée comme étant de nature à prévenir ce risque » (CE, 18 décembre 2013, n°356499).

Il a ajouté en outre que la localisation d’un projet à proximité d’une installation électrique ou à l’intérieur d’un plan de prévention des risques inondations ou technologiques était sans incidence sur la légalité des décisions de la CNAC dès lors que l’équipement commercial ne présente pas de risques pour la clientèle (CE, 5 décembre 2013, n°371450 et CE, 3 décembre 2013, n°363479).

En revanche, le Conseil d’Etat a rappelé que ne constituait pas une atteinte à l’objectif de protection du consommateur :

  • l’existence d’autres commerces similaires dans la zone de chalandise et que le fait que le projet ne contribuerait pas à la diversité commerciale (CE, 28 avril 2014, n°367102) ;
  • l’augmentation de la puissance d’un groupe au sein de la zone de chalandise (CE 18 décembre 2013, n°353531) ;
  • le fait de disposer d’une position dominante au sein de la zone de chalandise, car cette seule circonstance ne suffit pas à en établir l’usage abusif (CE, 24 octobre 2014, n°371650).

 

 

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